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    生态文明理念下维持矿山生态稳定靠什么 ——对话绿色矿山推进委员会会长史京玺

    发布时间:2019-9-12 10:05:50      文章来源:中国矿业报      点击:170

    维持矿山生态系统稳定,实现可持续发展,要从国家层面、法律层面、社会层面、责任层面等方面认识矿山生态环境保护的意义,扎紧生态保护安全网,守住环境质量底线和生态功能基线。

    矿产资源开发是关系国家能源资源安全的重要内容。在矿业经济持续低迷的形势下,如何适应供给侧结构性改革,适应经济发展的新常态,让矿业经济效益和生态环境恢复治理效益双增,让绿水青山怀抱金山银山,让金山银山呵护绿水青山,是值得包括管理部门在内的涉矿行业在当下深层考虑的问题。

    就此,绿色矿山推进委员会会长史京玺表示,应有相应的配套政策和科学的制度安排,综合考量资源环境承载力,做好矿山生态环境保护工作,维护好生态本身理应享有的可持续发展权。

    记者:您对矿产资源开采造成生态环境问题是如何理解的?

    史京玺:我认为矿产资源开发具有两面性,主要表现为:矿山生态环境是物属人属的结合。随着我国经济发展进入快车道,人民的需求不断提高需要大量的矿产资源提供物质保障,同时对环境质量的要求也越来越高。而矿产资源开发强度不断加大,势必会出现黑色GDP”,以及衍生的地面塌陷、滑坡、泥(渣)石流、山体开裂、地面沉降等问题,生态环境满目苍痍,土地、水、地貌景观等受到严重破坏,诱发严重地质灾害。

    生态文明大背景下,如何顺应经济、社会、生态发展的新形势,惠泽民生,契合矿业市场低迷的新周期,加强矿山生态建设,这既是当前矿政管理的迫切需要,也是用制度保障生态文明建设的大势所趋。

    记者:您认为目前矿山生态环境制度建设中存在哪些问题亟待解决?

    史京玺:当前,矿山生态环境制度建设,总体来说是不错的,也在根据现实情况不断完善。但在矿山生态环境制度建设过程中,还存在几个问题:

    一是尚未形成以人为本的资源观。长期以来,社会资源观是以物为本,强调对物的崇拜。而以人为本的资源观,强调资源与人是相对应的,资源开发、利用和保护的最终目的是为人类谋福祉;强调资源的利用和管理要面临与人的发展相同的多种约束;强调全面、协调、可持续,正如习近平总书记强调的山水林田湖草是生命共同体一样,全面就是资源不再是单一的,而是多种资源构成的资源广阔外延,协调就是人与资源的关系不是人随心所欲地对资源控制和改变,也不是人无所适从地对资源的现状听之任之,可持续就是人与资源的关系是长期的和可持续的,而不是短期的和一次性的。

    二是矿产资源保护主体的缺位。人是矿产资源保护的主体,人口数量的大小、矿产资源消费基数的多少、人的角色定位,这些都是影响矿产资源保护的基本因素。在矿产资源开采过程中,人总有自利动机,尽可能以更低的成本获取更多的矿产资源,就会有破坏有浪费。通常所说的矿产资源保护主体仅仅指政府以管理者身份对矿产资源所进行的保护。而企业作为矿产资源使用的主体,在开采和使用过程中却并不关注矿产资源的保护。随着资源和环境等一系列问题的出现,矿产资源保护的主体实际上已经在逐渐改变、扩展,这并不是说矿山企业是被扩展而来的,而是在一定的历史条件下,在一定的认知基础上,没有将其作为矿产资源保护主体而已。

    三是矿产资源产权制度存在突出问题。如矿产资源产权虚置问题,由于缺乏具体的矿产资源产权主体代表,开发和使用者的权利和义务不明确,使矿产资源开发利用长期处于低效率状态,作为盈利资源被争夺,又作为公共物品被浪费,环境被肆意破坏。

    四是现有矿山生态环境法律缺失问题。矿山生态环境恢复治理中存在的各种问题,归结到一起,都与相关的政策和法规有关。目前,我国矿山生态环境管理比较薄弱,法律、法规尚待进一步健全和完善。令人振奋的是,《矿山地质环境保护规定》今年经过修改,更加适应形势需要,但其还仅仅是规章,没有上升到法规。目前,矿山生态环境恢复治理保证金制度已终止,相应的基金制度尚未建立,出现对矿山环境形成约束的制度真空,短期内无章可循。

    五是责权利归属不清,交叉管理现象严重。在管理上存在归属不清、条块分割又相互交叉现象,致使在矿山生态环境管理上要么各行其是,要么相互掣肘,百里不同风,千里不同俗。全国矿山生态环境治理恢复一张图建设还处于建设初期阶段。矿山动态监测的重点在于是否越界开采,却并不关注矿山生态环境的整治,致使矿山治理效果大打折扣。管理权属悬而难决,融资办法尚待规范。

    六是矿业市场低迷,矿山生态环境治理资金短缺。党的十八大以来,我国对生态文明、绿色矿山的要求比较高。从矿业行业形势来看,受世界经济形势和国内经济形势的影响,矿山企业利润大幅下降,投入更多矿山生态环境恢复治理项目的积极性并不热情。绿色开采技术由于成本高、政策扶持不明显和监管不到位等原因,未得到普及和推广,粗放式开采仍然存在,矿山生态环境无从保障。另外,由于缺乏治理标准,验收主体不明确,环境治理基金尚未建立等原因,矿山生态环境的恢复治理推进并不顺利。

    记者:目前,在生态文明建设的大背景下,矿产资源开发的确还部分存在影响环境的问题,您如何看待环境保护与矿产资源开发的关系?

    史京玺:生态环境保护工作一直非常重要,只是从前受经济发展等因素影响,在矿产资源开发过程中没有得到更多重视。新时代需要着重从以下几方面加以认识:

    一是引导社会树立全新资源观。要求在矿产资源保护中树立以国家安全战略保障为核心的矿产资源安全观;在矿产资源配置中树立市场起决定性作用的矿产资源效率观;在矿产资源利用中树立以生态文明为指引的矿产资源利用观;在矿产资源利益分配中树立以人为核心价值的矿产资源价值观。要以全新的发展理念引领矿产资源改革发展,以开放理念拓展矿产资源合作发展新空间,积极参与全球矿业治理,推动国际矿业交流,统筹好两个市场,两种资源。要以协调理念构建矿产资源保护开发新格局,不断优化调整矿产资源开发利用结构等。要以绿色理念开辟矿产资源永续利用新途径,推进矿产资源开采节约与综合利用,全面实施矿山生态环境治理恢复三同时政策等。

    二是推动矿产资源保护主体建设创新。作为矿产资源保护主体的政府、矿山企业、事业单位(主要是地勘单位)及相关的中介组织、公民个人等,不仅要对加强矿产资源环境保护的责任进行承诺,而且要严格执行矿产资源保护法律法规,同时还要加强人、财、物的投入,打破那种固有的政府才是矿产资源保护主体的陈旧思想,强化组织、每个公民在矿产资源保护中的责任和义务,减少和杜绝由于矿业权重叠带来的矿产资源保护主体之间矛盾,以及后续的生态环境损毁的纠纷,创建和谐的矿产资源保护与利用格局。

    三是加强矿产资源产权制度体系建设。不仅要对矿产资源权属制度做出安排,而且要对矿产资源的开发利用制度、矿产资源监管制度以及矿产资源法律责任制度做出具体规定。发挥监管和法律责任的倒逼机制。强调矿产资源法律责任,就是不仅从民事责任,还是从行政责任以及刑事责任来看,从事矿产资源开发,无论是合法还是违法,都不能对生态环境造成巨大破坏,只要对生态环境造成了破坏,就要承担相应的社会责任和法律责任。

    四是健全完善矿山生态环境法律制度。新常态下建设绿色矿山,发展绿色矿业,是实现矿区绿色发展的新方式、新模式,既要尊重经济规律,又要尊重自然规律,制定相应的法律制度,设置多层管护防火墙,守住环境质量底线和生态功能基线,才是在国家生态文明体制改革背景下,顺应国家和民族根本利益的发展要求。建议尽快根据新形势的需要,制定和完善我国矿产资源开发利用和矿山生态环境治理恢复相协调的法律、法规体系。建议《矿产资源法》修订中,全面梳理现行法规规章中不符合形势发展和生态环境保护需求的规定和条款,明确矿山生态环境定位问题,将矿山生态环境保护、治理恢复基金制度等纳入法律章节内容,严守底线,形成较为完备的法律制度,更好地规范各行政主体与相对人行为。这也是全面推进依法治国,解决矿山生态环境中突出问题的必然选择。

    五是完善相关配套法规的责任协调机制。建议在《矿产资源法》修改中合理划分事权,按照生态文明体制改革总体要求,捋顺关系,明确职责,尽快解决好部门间点和面权力配置问题,明确功能定位,在体制设置上做到决策权、监督权和执行权的分离,由自然资源(包括林草)、生态环境、水利、农业农村、发改、财政等部门组成协调机构(或专家小组)协同管理,把相关部门的监管事项统一到一个平台上来。不断完善矿山生态环境监测一张图建设,矿山动态监测实施全方位监测。实施企业社会责任计划,围绕责任主体的权利和义务,调整税收政策,完善生态补偿机制,促进矿山生态环境治理恢复工作的实施,让矿山企业担负起市场中的主体责任。构建经济责任机制,把生态环境保护投入作为必需的预算内容,做到预先提取、优先保障,正确处理企业社会责任与可持续发展的关系,决不能再形成新的环境破坏。

    六是完善矿业用地环境保护制度体系。目前对矿区生态治理完成后的土地权属尚不清晰,尤其是闭坑后土地产权问题如何处置,也是制约着矿山企业生态治理积极性的一个问题。在矿业市场低迷下,对于矿山生态环境治理收益分配机制无明确规定,治理恢复投资人的投资回报、贡献度也无法规和政策保障前提下,应处置好矿业权设置中资源开发输出式和资源转换输入式等环境问题,规避矿山企业对矿业用地过程当中的生态环境损害,规范矿山临时用地恢复治理的补偿方式、标准,谨防对矿业及相关配套产业过度依赖,谨防一旦矿业市场低迷危及发展支柱,谨防多米诺骨牌效应对矿山土地复垦所带来的联动伤害。建议对正在修订的《矿产资源法》中单设矿业用地一章,明确矿业用地使用中的环境保护评估、退出时的治理恢复标准等,从法律制度上作出系统性规定,利于矿区土地恢复治理法律的统一与适用。

    七是构建配套的绿色矿山建设激励机制。要大力宣传绿色矿山建设理念、内涵和外延,防止出现矿山环境修复就是建设绿色矿山矿山生态恢复就是建设绿色矿山矿山生态重建就是建设绿色矿山矿山生态修复就是建设绿色矿山等错误思想。建议在《矿产资源法》修改中,总结提炼绿色矿山建设成熟理念,以资源高效利用、节能减排、土地复垦、生态重建、环境保护和企业文化建设等为基础,树立生态环境底线思维,将绿色矿山的条件和标准上升为管理制度,为缺项相关法律法规的制定提供依据。